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全國人大再次赴陜就史貴祿董事長提出的三件議案進行調研

瀏覽次數:次  發布時間:2019-05-31 14:37:33

      2019年5月30日,由全國人大環資委副主任委員張守攻一行到陜西省人大召開專題座談會,就榮民控股集團史貴祿董事長提出的《關于制定<中華人民共和國地下空間利用法>的議案》、《關于制定<中華人民共和國自然?;で?gt;的議案》、《關于制定<中華人民共和國基因編輯管理法>的議案》進行專題調研座談。史貴祿董事長作為這三件議案的領銜發起人受邀參加了座談會,這也是今年以來全國大人第二次就史貴祿代表領銜提出的立法議案專題召開調研座談。

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      會上,史貴祿董事長從調研情況、社會需要、民眾訴求、立法必要性等方面闡述了三件議案提出的基本初衷。史貴祿董事長表示,這三件議案事關國計民生,建議全國人大、有關部委盡快研究,盡早立法,以規范社會行為。來自全國人大環資委、有關部委的領導、專家,以及聯名提出議案的部分在陜全國人大代表對史貴祿董事長三件議案進行了研討。
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      作為第十一屆、十二屆、十三屆全國人大代表和最高人民法院、最高人民檢察院特約監督員,史貴祿董事長認真履行全國人大代表職責,高度關注我國的立法、司法工作,近年來,史貴祿董事長共提交議案76件,其中16件議案進入立法程序,僅2019年史貴祿董事長就提交了12件議案,其中《關于制定地下空間利用法的議案》、《關于制定自然?;でǖ囊榘浮?、《關于制定基因編輯管理法的議案》等5件議案進入立法程序。


關于制定《中華人民共和國地下空間利用法》的議案

全國人大代表  史貴祿

案由:

地下空間包括了地下交通、商業、倉儲、能源、通訊、管線、人防工程等。數據顯示,2012年我國城市建設用地總面積為32.28萬公頃,按照40%的可開發系數和30米的開發深度計算,可供合理開發的地下空間資源量就達到3873.60億立方米。這是一筆很可觀而又豐富的資源,若得到合理開發,那么將對擴大城市空間、實現城市集約化發展具有重要的意義。地下空間的利用對改善地面環境起著重要作用。在發展地下交通、降低城市大氣污染的同時,還應提倡建設城市地下市政管線公用隧道,將自來水、排污管、供熱管、電纜和通信線路納入其中,還易于檢查和修理,不影響地面土地的使用。目前,我國地下空間發展存在立法體系不完善、開發管理不統一、功能單一等問題。因此,需要立法,統一管理地下空間開發利用。

案據:

一、缺乏完整的立法體系

城市地下空間的權屬不清,且未形成完整的立法體系。城市地下空間權的權屬問題一直是當前我國城市地下空間開發遇到的一個重要問題。2007年3月,國家頒布的《中華人民共和國物權法》并沒有對空間權做出相關的規定,只是提出建設用地使用權能夠在土地的地下設立,但是怎樣設立卻沒有具體規定。住建部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》、《城市規劃法》、《人民防空法》、《土地管理法》等諸多法律中雖然有一定的表述,但不完整,不便于操作。國家層面的立法缺失導致地下空間開發利用缺乏法律依據。

二、缺乏統一的管理機制

城市地下空間開發存在多頭管理問題。地下空間涉及多個部門管理,其管理權限條塊分割,無法明確各個部門的權利責任。當地下空間使用權與地面土地使用權發生沖突時,地下空間規劃與城市地上建設協調困難,如:高層建筑的樁基給地鐵、地下管線建設造成障礙時,因缺乏法律規范而難以協調。

三、缺乏科學的規劃

很多城市缺乏城市地下空間開發利用總體規劃,對于重點區域地下空間的控制性詳細規劃也還處于空白階段。美國地下建筑單體設計在學校、圖書館、辦公樓、實驗中心、工業建筑中也有顯著成效,一方面較好地利用地下特性滿足了功能要求,同時又合理解決了新老建筑結合的問題,并為地面創造了開敞空間。俄羅斯屬于地下空間開發利用的先進國家,特點是地鐵系統和城市共同溝系統發達,莫斯科地下有130公里的共同溝用于敷設各種管線。戰后修建的紀念館、博物館、商業中心也多數利用的市中心廣場的地下空間。

在我國,地下空間開發功能相對單一,且缺乏互聯互通的規劃設計。地下空間開發利用需求還是以單純的地下人防和停車為主,用于商業、娛樂等綜合性服務的用途相對較少,且地下靜態交通設施占據了大半壁江山,經濟收益小。從整體上看,地下空間布局獨立分散,不僅與地上空間缺少有機聯系,而且地下空間之間也缺乏必要的聯系通道。交通、排水、電力、熱力、通信等均各自規劃,各自開發建設,缺乏統一的管理。如果將上述功能統一規劃后實施,不僅有效節省土地資源,還將大大提高地下空間的利用率。

建議:

一、制定《中華人民共和國地下空間利用法》

制定一套完整、權威的法律法規體系來實現城市地下空間開發的統一規劃、統一標準和統一管理是當務之急。在立法中首先應明確地下空間所有權的國有性質,由政府依法出讓;其次應明確土地使用人享有的依附于土地使用權的地下空間范圍(深度、寬度和長度),并通過地下空間權的登記來實現。地下空間利用人要取得一定的地下空間,就必須要交納一定數額的出讓金,進行登記、領取《地下空間利用權證書》,對地下空間的利用不得超出登記范圍;第三,應明確地下空間開發利用的行政管理部門。

二、通過立法構建地下空間開發利用的規劃體系

構建地下空間開發利用的規劃體系,是城市發展的一項重要的工作。其主要任務就是根據城市經濟社會發展目標和城市發展需要,對一定時期內地下空間開發利用進行統一規劃、合理布局、綜合部署并提供安全保障。因此,在規劃編制過程中應明確以下相關要求:第一,在規劃編制前,應完成對城市地下空間利用現狀、資源總量和需求量的調查分析,為地下空間資源的合理分配、使用與編制規劃提供科學依據。第二,在總體規劃層面,應明確地下空間規劃是總體規劃的重要組成部分。第三,在專項規劃層面,以打造地下空間網絡、再建一個地下城的目標出發,進行全局謀劃。待專項規劃批準實施后,需明確落實到控制性詳細規劃中。第四,在控制性詳細規劃層面,應區分重點地區和其他地區,實行差別化管理。對重點地區的編制深度是:明確地下空間的開發范圍、開發深度、使用性質,明確建筑量控制要求、出入口位置等內容;明確地下交通設施之間、地下交通設施與相鄰地下公共場所的連通要求。

、構建地下空間開發利用的管理體系

對于城市地下空間開發利用的管理,應通過立法的形式,明確城市地下空間規劃建設的部門職責,做到以政府為總體規劃和管理者,各職能部門發揮主要管理作用,其余部門積極參與管理。管理部門要對城市地下空間開發的規劃和用地管理、地下空間開發建筑活動的監督管理和地下市政基礎設施建設管理的綜合協調、地下空間開發兼顧民防工程的監督管理、地下建構物的權籍管理和交易管理等制定詳細的流程和工作規范,防止濫用職權及推卸責任的現象發生。

四、構建地下空間開發利用的優惠政策體系

城市地下空間開發具有一次性投資大、項目投資回期長、短期效益不明顯等特點,應當實行“誰投資、誰所有、誰受益、誰?;?rdquo;的原則,明確各項優惠政策和措施,激發社會力量開發建設地下空間的積極性,例如:城市地下空間資源出讓金優惠,吸引更多的開發商進行開發建設;工程運行市政設施收費優惠政策,對開發過程工作中使用的水、電、燃料等資源費用實行價格優惠;地產稅收實行優惠政策,減免部分開發工程的稅收。另外,還可以根據城市自身特點,制定相應的優惠政策,形成比較完善的城市地下空間開發利用政策體系。

五、構建地下空間的互聯互通體系

要徹底改變目前單純的地下人防和停車,應該向集地下商業、文化娛樂、人防、交通系統以及地下綜合管網等多功能、綜合性服務的方向轉變。政府要負責整體設計規劃,銜接地下空間開發利用中地下工程與地上工程、相鄰地下工程之間的問題,實現整個區域相關地下空間的互聯互通。

地下空間開發利用應該整合行政資源和社會資源,建立一個信息共享、協調互動、監管與查處的聯動機制,推動地下空間利用成為造福子孫后代的宏偉工程。

 
 

 

關于制定《中華人民共和國自然?;でā返囊榘?/span>

全國人大代表  史貴祿 

案由:

2019年1月9日,中央電視臺報導了在中紀委的督查下,陜西省西安市自2018年7月以來,對秦嶺北麓的1194棟違建別墅進行了強制拆除。秦嶺違建拆除震撼人心,但這絕不是個別現象,甘肅省祁連山、東北長白山等地許多不可替代、不可再生的生態遭到嚴重破壞,2019年2月18日,《中國房地產報》刊發了石家莊削山造地、違建別墅的報道,再次引起社會各界的關注,我國自然?;で醫腋竅窒罅釗舜ツ烤?,全國許多地方的生態遭到嚴重破壞的問題,屢見不鮮,因此,?;ぷ勻簧⒎üぷ髕仍諉冀?。

自1956年建立第一處自然?;で岳?,截至2017年底,我國(不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區)共建立各種類型、不同級別的自然?;で?750個,其中,國家級463個。自然?;で苊婊锏?47萬平方公里,約占全國陸地面積的14.84%。全國超過90%的陸地自然生態系統都建有代表性的自然?;で?,89%的國家重點?;ひ吧參鎦擲嘁約按蠖嗍匾勻灰偶T謐勻槐;で詰玫獎;?,部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。大熊貓野外種群數量達到1800多只,東北虎、東北豹、亞洲象、朱鹮等物種數量明顯增加。但是由于無法可依,導致許多人鋌而走險,頻頻發生蠶食自然生態資源的現象,因此,亟待制定《中華人民共和國自然?;でā?。

案據:

一、自然?;で芾淼牧⒎ㄎ喚捉系?,法律不健全

我國自然?;で牧⒎ㄌ逯剖粲誆棵帕⒎ɑ蛘咝幸盜⒎?,方便管理但又存在一定的弊端。主要是以行政法規和地方性法規規章為主,沒有一部統一的法律規范自然?;で姆段Ъ翱?、利用、?;?、管理過程中所形成的各種法律關系。

二、《中華人民共和國自然?;で趵啡狽剎僮饜?/span>

《中華人民共和國自然?;で趵?994年10月9日國務院令發布,1994年12月1日實施。并經過兩次修正,2010年12月29日第一次修正,2017年10月7日第二次修正。雖然涵蓋了自然?;で拇蟛糠至煊?,但隨著我國自然?;で婺2歡俠┐?,?;ざ韻筧找娓叢?,仍然存在法律的真空地帶。如怎樣設立和?;た蒲П;で?、國家公園、自然紀念地等,也包括一般的?;で?,如管理的資源區、持續利用區、世界遺產跡地等。
  根據國家環保局于1993年批準的《自然?;で嘈陀爰侗鴰衷頡?,我國自然?;で治隼啾鵓鷗隼嘈?,即自然生態系統類型(森林生態系統類型、草原與草甸生態系統類型、荒漠生態系統類型、內陸濕地和水域生態系統類型、海洋和海岸生態系統類型)、野生生物類型(野生動物類型和野生植物類型)和自然遺跡類型(地質遺跡類型、古生物遺跡類型)??杉?,在行政法規中并未將國家公園(森林公園、地質公園)、風景名勝區、海洋?;で?、生態功能?;で屠肺幕偶D扇胱勻槐;で凍?。這種分類方法不僅與國際公認的分類方式相差甚遠,而且存在交叉與重疊,更重要的是沒有把應當作為自然?;で;す芾淼那虬ń?,比如自然公園等。

三、管理體制的權力配置不合理

《中華人民共和國自然?;で趵返?1、22條對自然?;で芾砘股枇⒂脛霸鹱齔雋斯娑?。這種模式的設計在立法理論與實踐中存在著權力配置不合理,主要表現為:首先,我國自然?;で淙皇敵兇酆瞎芾磧敕植棵毆芾硐嘟岷系墓芾硤逯?,在相應條款中對綜合管理部門職責和義務也作了一些具體規定,但是這些規定都未能界定“綜合管理”的內涵,造成了實際上的職責不明。另外,對綜合管理部門與有關行政主管部門之間監督與協作的關系沒有進行表述,這就使得綜合管理部門對具體行政主管部門在管理工作缺乏約束力。

其次,在《中華人民共和國自然?;で趵返?1、22、23條雖然分別對自然?;で芾砘股枇?、主要職責及管理經費來源做出了規定,但《中華人民共和國自然?;で趵范宰勻槐;で芾砘溝男災屎橢澳芏ㄎ徊磺?,一方面賦予管理機構行政執法權,另一方面又賦予經營權。使得自然?;で芾砘鉤晌思姓?、經營權于一身機構,這種職能設置往往會對其執法的合法性和公正性產生不良影響。最終形成了法律上的不明確,進而導致實踐中自然?;で芾砘剮災實拇?,導致能亂蓋和各類破壞屢禁不止。

四、法律責任制度不健全

違法行為處罰力度不夠,行政責任主體范圍存在缺失?!噸謝嗣窆埠凸勻槐;で趵返?4至37條規定了在自然?;で;?、管理和開發利用中的行政責任。從承擔行政責任的主體看,包括違法進入自然?;で幕蛭シù郵驢⒒疃牡ノ緩透鋈說?,即?;で目⒗謎?,也包括?;で墓芾砘?。第39條規定,妨礙自然?;で芾砣嗽敝蔥泄竦?,由公安機關依照 《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規定給予處罰?!噸謝嗣窆埠凸勻槐;で趵訪揮泄娑ɑ肪潮;ば姓鞴懿棵偶捌淥;で姓嘍焦芾聿棵旁諑男行姓霸鴯討形シㄋΦ背械5男姓鶉?。從立法技術上講,沒有全面包涵所有可能產生行政違法的主體,不利于對行政執法進行有效監督,容易導致行政管理和監督行為的失范。

有關民事責任的規定過于原則?!噸謝嗣窆埠凸勻槐;で趵分輝詰?8條規定,違反本條例規定,給自然?;で斐傷鶚У?,由縣級以上人民政府有關自然?;で姓鞴懿棵旁鵒釓獬ニ鶚??!噸謝嗣窆埠凸勻槐;で趵飯賾諉袷略鶉蔚墓娑?,在民事責任承擔的方式上僅采用了賠償損失一種責任形式。沒有規定停止侵害、排除妨害、違法犯罪等責任形式,不利于全面地從根本上懲治破壞自然?;で男形?;另一方面,《中華人民共和國自然?;で趵訪揮泄娑ㄗ勻槐;で誑?、利用、管理及?;ぶ懈淥嘍勻嗽斐汕趾κ欠裼Φ背械C袷略鶉?。不利于?;け;で鼙呔用竦睦?,從民事?;さ慕嵌冉?,未能體現公平的原則。同時,也沒有規定就民事糾紛當事人是否可以直接選擇訴訟。

建議:

一、制定《中華人民共和國自然?;でā?,完善自然資源?;ち⒎ㄌ逑?/span>

針對我國自然?;で中辛⒎ㄌ逑等狽ψ純?,制定高位階的綜合性專門立法。很有必要將《中華人民共和國自然?;で趵飛仙?,制定統一而完善的《中華人民共和國自然?;でā?。從而構建一種以《中華人民共和國自然?;でā肺?,行政法規、地方性法規和規章為輔的立法模式。

目前,有許多自然?;で?,現行的單項自然資源法無法涵蓋所有自然資源,仍缺乏相關法律法規予以規范和?;?,如野生植物資源、海洋資源、受威脅物種、濕地、海岸帶、淡水水源等等。

二、界定自然?;でǖ牡髡段?/span>

目前,自然?;で且員;ど鏤鎦鐘繞涫欽涔蟊粑R吧參鏤鎦?、典型的自然生態系統和自然遺跡為基礎而建立的?;で?,因此立法應該適應我國經濟、社會發展的需要和環境?;さ男枰?,從可持續發展的角度就?;し段ё齔齬惴旱墓娑?。

維持原有《中華人民共和國自然?;で趵返牡髡段?,并且在做適當修正的前提下保持原有的分類體系;我國的?;で⒎ㄓΩ猛黃啤噸謝嗣窆埠凸勻槐;で趵飯賾誥捅;し段У墓娑?,不應局限于原有的?;ち煊?。

三、完善我國自然?;で芾硤逯?,保障管理機制的運行

在自然?;で墓芾硎且幌釕婕岸嚳矯嫻淖酆瞎芾?,應當加強自然?;で酆瞎芾砘溝淖酆瞎芾碇澳?。在立法中明確規定相關的職能部門和自然?;で芾聿棵諾鬧霸?。同時,應明確自然?;で芾砘溝男災?,加強自然?;で娜粘9芾?。加強國家對自然?;で淖式鶩度?,這樣才能真正有效地發揮自然?;で墓δ?。

四、健全法律責任制度,加大對違法行為的處罰力度

要明確行政管理的主體,對不作為、亂作為的要加大處罰力度。對自然?;で誑?、利用、管理及?;ぶ懈淥嘍勻嗽斐汕趾Φ?,也可以直接選擇訴訟的方式。法律要授予自然?;で芾砘溝男姓捶ㄈ?,能處理自然?;で詵⑸鈉蘋底試吹奈シㄐ形?。性質比較嚴重且構成刑事責任的,可移交司法機關處理。


 

 

關于制定《中華人民共和國基因編輯管理法》的議案

全國人大代表  史貴祿 

案由:

一、基因編輯嬰兒的誕生震驚世界

2018年11月26日,“一對名‘露露’和‘娜娜’的基因編輯嬰兒,于11月在中國誕生”的消息引起全球軒然大波,執行此臨床試驗的南方科技大學副教授賀建奎也迅速被推至了風口浪尖。隨著輿論持續發酵,中國122名科學家聯合發表聲明強烈譴責這一事件。隨即,廣東省對“基因編輯嬰兒事件”展開調查。

據新華社記者從廣東省“基因編輯嬰兒事件”調查組獲悉,2016年6月開始,南方科技大學副教授賀建奎私自組織包括境外人員參加的項目團隊,使用安全性、有效性不確切的技術,實施國家明令禁止的以生殖為目的的人類胚胎基因編輯活動。2017年3月至2018年11月,賀建奎通過他人偽造倫理審查書,招募8對夫婦志愿者(艾滋病病毒抗體男方陽性女方陰性)參與實驗。為規避艾滋病病攜帶者不得實施輔助生殖的相關規定,策劃他人頂替志愿者驗血,指使個別從業人員違規在人類胚胎上進行基因編輯并植入母體,最終有2名志愿者懷孕,其中1名已生下雙胞胎女嬰“露露”“娜娜”,另1名在懷孕中。其余6對志愿者有1對中途退出實驗,另外5對均未受孕。該行為嚴重違背倫理道德和科研誠信,嚴重違反國家有關規定,在國內外造成惡劣影響。

二、基因編輯嬰兒的誕生違反倫理與法理

基因編輯,即借由一定技術,精確定位基因組的某一位點,并對該位點上的基因進行刪除、修改或者插入新的基因片段,實現對基因組的定點修飾,以達到修復缺陷或者治愈疾病的目的。此技術不僅可修改胚胎、消除遺傳病,理論上甚至能夠改變人的外貌,讓父母“設計嬰兒”。然而,基因編輯由于風險系數高、不可逆轉性及其他倫理因素,一直爭議較大?;蟣嗉Φ北輝市砘故潛喚??基因編輯技術合理利用的邊界問題、與基因編輯相關的倫理與法理討論,成為法律上的盲區。

案據:

一、基因編輯的法律界限不清

基因編輯誕生嬰兒的行為到底是醫療行為還是科研行為?如果不能認定為醫療行為,而認定為科研行為,那么就必須通過新的立法來規范。在過去的醫療法律概念中,醫療行為的定義范圍往往過于狹窄,把醫療行為視為被動、消極的診療工作。目前,醫學服務人類的范疇,不僅包括治療行為,而且還包括其他非治療疾病或進行疾病預防醫療行為。而非治療性醫療行為,又分為“實驗性醫療行為”與“其他以治療疾病或預防疾病為目的的醫療行為”。“實驗性醫療行為”又細分為“治療性實驗醫療行為”與“研究性實驗醫療行為”兩種,前者是以對病人的臨床治療為主要目的的實驗性行為,后者則是對接受試驗者(多為健康的自愿者)所為的基于純科學研究目的的試驗。

由于實踐中對醫療行為與非醫療行為的邊界判斷不清,特別是在基因編輯、干細胞研究、保健預防等前沿領域,科研與醫療常?;焱?,基于法無明文規定即自由的基本原則,在上述模糊不清的地帶就容易出現法律缺位和滯后的問題。

二、嬰兒權利無法得到保障

基因編輯嬰兒,還存在一個比較尷尬的法律問題,就是無論今后被編輯基因的孩子身體健康出現任何相關的問題,在目前的法律框架內,孩子都不是適格的民事起訴主體,只能由其父母基于當時的醫療合同或者醫療損害責任而起訴醫療機構,可獲得賠償的范圍也將十分有限。根據我國民法總則的規定,除涉及遺產繼承、接受贈與等胎兒利益?;さ那樾甕?,自然人的權利通俗講“始于出生,終于死亡”。在接受基因編輯以及形成胚胎的過程中,即便醫療機構或其工作人員對“尚未形成胎兒”的基因進行了編輯,造成了嬰兒出生后的損害,最終也會因為嬰兒還未出生不是民法中的權利主體,而導致對嬰兒權利無法保障。

建議:

一、制定《中華人民共和國基因編輯管理法》

技術無罪,但失控的技術可能給人類帶來災難。通過立法,對基因編輯的法律地位進行明確界定,對基因編輯的使用明確范圍?;蟣嗉芯?、使用單位或個人應當嚴格遵守法律規定,在限定領域運行,且應當履行嚴格的審批手續,違反監管法律和制度的,應當予以處罰,甚至追究刑事責任。

二、完善違法使用基因編輯的法律規定

對基因編輯運用過程中具有嚴重社會危害性的行為,我國尚沒有進行立法規范,國家應當對此類問題進行嚴格監管。建議借鑒各國經驗,對從事基因編輯、基因治療的人員依法進行管理,并對未盡義務的組織者和參與者予以懲戒,這是保障患者權益和維護人類社會發展秩序的重要措施。

三、依法管理基因編輯技術

對基因編輯不能簡單定義為有害或無害,應加強基因編輯技術研發,并對前期研發流程嚴格管控,技術成果分類管理。當發現其對人類、動植物和生態環境和倫理存在危險時,國家應當依法禁止。

、完善基因編輯的審批和審查機制

當利用基因編輯技術,通過傳統育種或自然遺傳變異產生的品種無法區分時,即便有監管條例,執行上也無法實現作物是否為“基因編輯”的判斷,因此對此類情況,應當采取審批制進行管理。對插入大片段外源基因的基因編輯生物進行監管。這類幾乎無法通過技術手段被“監控”的基因編輯作物,一直無法得到政府審批的市場準入,很可能“蒙混”入市場。畢竟,基因編輯技術育種“風靡”生物界,簡單、高效、低成本是重要原因是利益“誘人”。如果對基因編輯疏于監管,必將危害人類。





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